李強總理在《2025年國務院政府工作報告》中強調，要“創新和完善社會治理”“強化應急管理”能力建設。黨的十八大以來，我國基層應急管理能力建設取得重要進展，基層應急管理效能顯著提升。進一步加強基層應急管理能力建設，是新時代新征程防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故，構建法治中國、和諧社會的固本之策。

　　基層社會治理是防控風險、排查隱患的前沿陣地。當前，要進一步提升基層應急管理能力，推動應急管理工作力量下沉、保障下傾、關口前移，有效防范化解重大安全風險，及時有力有效處置各類災害事故，筑牢安全底板，守牢安全底線。中共中央、國務院在《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中，把“增強鄉鎮（街道）應急管理能力”，規定為“加強基層政權治理能力建設”的重點內容。2024年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于進一步提升基層應急管理能力的意見》中，明確提出提升增強基層應急管理組織指揮、安全風險防范、應急救援隊伍實戰、應急處置、應急管理支撐保障“五個能力”，并就此作出全面的安排。突發事件大多首先發生在基層，第一時間的應急處置也主要在基層?；鶎由鐣卫硎恰皬娀瘧惫芾怼钡年P鍵部位和關鍵環節，始終處于防控風險、排查隱患的前沿陣地。必須充分發揮基層社會治理體系和格局優勢，用行之有效、日漸成形又各具特色的社會治理體制機制，著力推進基層應急管理能力建設與基層治理體系深度融合。

　　應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。深入推進應急管理體系和能力現代化，首先需要科學界定應急管理體系和能力現代化的內涵，明確其主要特征和推進的基本路徑。“應急管理能力”概念，近年來在黨和國家重要文件和會議上被頻繁使用。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出，要加強、優化、統籌國家應急能力建設，構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，要“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。2021年12月國務院印發的《“十四五”國家應急體系規劃》提出，實施基層應急能力提升計劃，開展基層應急管理能力標準化建設。應急管理體系和應急管理能力是有機聯系的統一整體，應急管理體系是應急管理能力的載體，應急管理能力是應急管理體系效能發揮的體現，旨在把應急管理體系的優勢和潛在效能轉化為保障公共安全狀態的實際能力。通過設計、建立和實施科學合理的應急管理體系，有助于應急管理體系效能的最大化發揮。

　　應急管理應當遵循的基本準則和指導方針。應急管理的一般原則是指在應對突發事件時，應當遵循的基本準則和指導方針。應急管理必須把保障公眾的生命安全和身體健康放在第一位，最大程度地預防和減少突發事件造成的人員傷亡；凸顯預防為主，平戰結合，通過風險評估、隱患排查、預案制定等措施，提高預防和應對突發事件的能力；建立快速反應機制，確保在突發事件發生后能夠迅速啟動應急預案，進行應急處置；要加強部門之間、地區之間、軍地之間的協同配合，形成應對突發事件的合力。各地都要依法開展應急管理工作，運用科學方法和先進技術進行風險評估、監測預警、決策支持和應急救援等工作，確保各項應急措施和行動符合法律法規的要求，切實提高應急管理的科學性和有效性。要及時、準確、全面地發布突發事件信息，保障公眾的知情權；鼓勵社會組織和公眾參與應急管理工作，形成政府主導、社會參與的應急管理格局。

　　公眾參與是影響應急管理效能的重要因素。應急素養中的應急意識，對公眾參與應急管理具有顯著的正向作用，應急服務質量在不同路徑中的中介作用存在差異。其中應急服務質量在“應急意識”與“公眾參與應急管理”之間起部分中介作用，在“應急能力”與“公眾參與應急管理”之間則起完全中介作用。提高公眾的應急素養水平，能夠有效改善相關部門的應急服務質量，進而激勵公眾有序、積極地參與應急管理。如何有效激勵公眾的積極參與，已成為創新應急管理體系、防范化解重大風險的關鍵問題。應急管理說到底就是對突發安全事件迅速采取施救行為的集合，以政府為主導的應急管理模式在較短時間內能夠對單一風險進行有效控制。因而以“系統、協同、規范”為抓手的應急管理體制建設，強調“政府、非政府組織及公眾”等主體的多元共治，顯著凸顯公眾在應急管理中的重要性。盡管當下公眾參與應急管理的研究內容較為豐富，但是主要聚焦于建議對策、參與機制等宏觀層面，真正從應急意識、應急能力等微觀層面，分析研究公眾參與應急管理的影響機制比較少；對應急素養、應急服務質量、公眾參與應急管理三者之間關系的研究，缺乏基于系統全面的視角考究三者之間的聯動機制。未來有必要關注遭受突發災害事件的公眾，探討應急素養、應急服務質量和公眾參與應急管理之間的互動關系，以便發揮這些公眾在應急管理中的輻射作用，引導其他公眾有序參與，進一步提高國民的應急素養水平和參與應急管理的意愿。

　　為深入貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于深化應急管理綜合行政執法改革的意見》，加強應急管理部門法治化、規范化、現代化建設，全面提升應急管理行政執法人員政治素養、紀律意識、能力素質和整體形象，依據《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國突發事件應對法》《應急管理行政執法人員依法履職管理規定》等法律、法規、規章規定，未來應急管理行政執法人員將實行準軍事化管理。陜西省西安市是應急管理行政執法人員實行準軍事化管理的試點單位，市應急管理局制定印發了《西安市應急管理行政執法人員準軍事化管理規定》（以下簡稱《準軍事化管理規定》）。《準軍事化管理規定》共八章四十九條，分別為總則、組織關系、履職紀律、禮儀舉止、內務設置、訓練測試、保障監督和附則，規定自2025年3月1日起施行。市應急管理綜合執法支隊將持續加強對全市執法人員準軍事化管理工作的指導，定期開展準軍事化管理規定標準的學習培訓。應急管理行政執法工作關乎人民生命財產安全和社會的和諧穩定，工作性質決定了需要高度的組織紀律性。在準軍事化管理下，嚴格的作息時間、規范的日常行為準則，能夠有效強化執法人員的紀律意識。應急管理行政執法人員代表著政府的形象和公信力，不僅有助于提升執法人員的職業形象，增強公眾對其工作的認可度和信任度，還能在全社會營造尊重法律、重視安全的良好氛圍，對推動應急管理工作的順利開展起到積極的促進作用，因而西安市應急管理執法人員實行準軍事化管理是一次重大的創新與實踐。（作者：宋才發，中宏觀察家、中央民族大學法學院首任院長）

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