近年來，習近平總書記多次強調，“城市規劃和建設要堅決糾正‘重地上、輕地下’，‘重高樓、輕綠色’的做法”“要注重地下管網建設”。2021年末的中央經濟工作會議上，習近平總書記發表重要講話，提到了幾次批示，件件關系民生，比如被譽為“城市血管”的城市地下管道。

　　近些年來發生的許多安全事故，都和年久失修的陳舊管道有關。總書記批示要求“十四五”期間，必須把管道改造和建設作為重要的一項基礎設施工程來抓。突顯城市地下管道改造和建設的重要性。“適度超前開展基礎設施投資”也寫入會議文件，明確點出了這項任務清單：“包括加快城市管道老化更新改造等。”2022年3月，全國人大審議通過《關于國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要的決議》，其中第三十八章第二節“全面提升環境基礎設施水平”規定了“十四五”時期環境基礎設施建設的幾大主要任務就包括“推進城鎮污水管網全覆蓋”。

　　如果把高樓大廈看作城市的“面子”，那么地下空間則是城市的“里子”。通過完善雨、污管道布局，城市內澇現象有望得到解決；通過統一管理各種管線，“馬路拉鏈”“空中蜘蛛網”等問題將逐步消除。用好地下空間資源，既能提高城市綜合承載能力，也能滿足民生之需。城市地下管網作為市政基礎設施工程的重要一環，目前包含了給水管道、排水管道、燃氣管道、熱力管道和電力電纜管道等五類應用場景，事關民生保障和新型城鎮化建設的高質量發展。過去40多年的高速度、大規模建設，粗放式的發展積累了許多風險隱患，如地下管線老化、底數不清等問題突出，城市內澇、燃氣爆炸等災害事故多發，迫切需要更新改造，推進基于數字化、網絡化、智能化的新型城市基礎設施建設。

　　事實上，除了國家領導人的批示，已經有多個信號顯示，管網建設將成為未來經濟社會發展的一項非常重要的工作。如近年來中央生態環保督察多次反饋管網問題，每個被督察的省份，都提到了管網問題。在吉林，督察組表示，該省“管網建設改造嚴重滯后”，“十三五”時期，9個市州有7個未完成新建污水管網任務，吉林、遼源、白山3市僅完成10%左右，合流制管網改造任務也推進滯后。在湖北，督察組也發現，湖北省污水管網歷史欠賬較多，管網錯接、漏接、混接等問題突出。在四川，督察組指出，全省設市城市生活污水集中收集率為47.1%，低于全國平均水平。在廣東，督察組表示，一些城市污水管網缺口較大，大量污水直排。在山東，督察組指出，污水處理提質增效工作推進緩慢，截至2021年8月，全省94個市縣排水管網排查率總體進度僅為53.4%。生態環境部在提到黑臭水體治理還存在問題時也表示：一是城市污水管網質量不高，城市污水廠進水污染物濃度很低，幾乎不加處理就快接近達標了，處理的相當一部分水不是污水而是地下水、雨水。顯然管網質量存在很大問題。

　　人們常說“黑臭在水里，根源在岸上，關鍵是排口，核心是管網。”排水管網看不見，摸不著，但存在的問題卻很突出，要真正做到污水處理提質增效，還是一個非常艱巨的任務。早在2019年，住建部、環境部、國家發改委等三部委聯合發布《城鎮污水處理提質增效三年行動方案》就強調，要“加快補齊城鎮污水收集和處理設施短板，盡快實現污水管網全覆蓋、全收集、全處理”。但管網一直是我國污水處理中的短板，管網覆蓋不足、漏損、客水擠占管網、錯接混接、溢流等問題普遍存在，這也正是我國污水處理率高但污水收集處理率仍比較低，黑臭水體頻發的主要原因。雖然制定了污水處理提質增效三年行動方案，但管網問題并非短時間能解決，需要各級政府足夠的重視，加強管網建設和維護方面的投入，久久為功，探索適合各地的管網解決之策。

　　2021年，國家發改委、住建部印發《“十四五”城鎮污水處理及資源化利用發展規劃》對于“十四五”時期的管網工作做了詳細安排。要求基本消除城市建成區生活污水直排口和收集處理設施空白區，全國城市生活污水集中收集率力爭達到70%以上。可以看出，無論是總的“十四五”規劃中，還是單項的“十四五”污水處理規劃中，管網都被提到了很重要的位置。甚至連黃河流域“十四五”污水垃圾處理方案這樣的流域性規劃，管網建設也是名列前茅。總之，多份文件，從大到小，一而再、再而三地強調，就是管網建設是非常非常重要。

　　城市管網投資規模大、回報周期長，沒有政府的有效扶持是難以可持續進行建設發展的。目前全國的供水管道長度大約100多萬公里，污水的管道長度只有60多萬公里。正常來說，水來了和水回去的管道長度不應該差太多，60萬到100萬還有40萬公里的長度。1公里污水管道平均大概需要300萬，40萬公里的長度差不多就有將近一萬億，也就是說僅污水管網就有一萬億的缺口。這個缺口是指參照供水來說的，另外還有污水處理廠，還有河道的綜合整治，總的投資數量是很大的。

　　2021年12月，財政部提前下達“2022年城市管網及污水處理補助資金預算”，對河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、廣州等17省20市發放共計88.8億元資金。供水方面，住房和城鄉建設部辦公廳、國家發改委辦公廳印發了《關于加強公共供水管網漏損控制的通知》，提出到2025年全國城市公共供水管網漏損率力爭控制在9%以內。供熱方面，由于近年來冬季多地發生了因管道陳舊失修而引起的安全事故，國家發改委要求要加快補齊燃氣管道、防災減災等領域短板。污水治理方面，住建部印發的《“十四五”城鎮污水處理及資源化利用發展規劃》提出，中國城鎮污水收集處理系統還存在短板，需進一步加強城鎮污水管網建設，開展老舊破損及易造成內澇問題污水管網的改造，“十四五”期間規劃新增和改造污水收集管網8萬公里。

　　地方層面，廣東、浙江、江蘇、福建、河南、山西等省份陸續在擴大有效投資的重大項目清單、部門專項文件中明確了城市管網建設和改造的規劃路線。河南省提出要補齊城市防洪排澇短板，注重城市“里子工程”“避險工程”建設，構建源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急的防澇工程體系。繪制城市地下管網一張圖、智慧管理一張網。加快推進住宅小區、重要用戶地下配電設施防澇遷移改造。開展易澇積水點綜合治理，提標改造地下空間防洪排澇設施，提升地下交通避險能力。山西省發布了《山西省城市地下管線管理辦法》，明確新建、改建、擴建的城市道路交付使用后未滿5年的，地下管線建設單位不得挖掘道路敷設地下管線。廣東省提出要著力補齊城市基礎設施短板，加快完善城市排水防澇工程體系，強化海綿城市、韌性城市、智慧城市建設。《廣東省城鎮燃氣發展“十四五”規劃》提出加快推進老舊小區、城中村、偏遠城區、重點工業園區、大型用氣企業供氣管道化改造，最大限度消除實現建成區管網空白區域，實現管網覆蓋。除在老舊管道改造上發力，廣東還將加大管道的新建工程。“十四五”期間，全省將新建互聯互通管道299.3公里。浙江省提出要實施一批重大城市建設改造項目，積極推進燃氣管道更新、城市內澇治理等，提升城市功能。

　　從長計議，多地已開始將加快地下綜合管廊建設作為發力重點，并在此基礎上，推動管網用材等配套升級和綜合管廊的運行管理的智慧化改造。地下綜合管廊是指在城市地下建造一個隧道空間，將電力、通訊、燃氣、供熱、給排水等各種工程管線集于一體，實施統一規劃、建設，以形成一種集約化、可持續性的管線敷設方式，是韌性城市建設的重要組成部分。重慶市《城市綜合管廊建設“十四五”規劃》提出到2025年年末，力爭城市新區新建道路綜合管廊配建率不小于30%；推進智慧化建設，充分運用物聯網、移動互聯網、人工智能、大數據等新技術，建立完善城市綜合管廊智慧管理平臺。山西省提出老城區應結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等，因地制宜、統籌安排地下綜合管廊建設。河北張家口市出臺了《城市地下綜合管廊管理辦法》，對管廊投資、規劃、建設、運營及維護管理中各單位的權利義務關系予以明確，并制定了使用激勵機制和強制入廊的約束機制。管網漏損率居高不下也催生了管網的智能化改造，智慧管網建設正成為在地下綜合管廊運營中的重要一環。杭州市建立了城市地下隱患智防系統，致力于解決地下隱患看不見、復雜體、危險體、缺乏系統性和預見性的問題；歸集提取地下管線的使用年限和材質等多個地下隱患影響因子，通過算法模型，建立地下空間安全隱患協同機制。（作者系中宏觀察家、中國國際經濟交流中心研究員）

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