1月18日，《天津市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》經天津市十七屆人大三次會議審議通過。在此之前，同一條例的河北版、北京版分別于1月11日、17日在當地人大會議上通過，并將于5月1日起同步施行。
至此，條例文本在三地相繼獲得通過，京津冀誕生首部區域協同立法。這也標志著，全國首部區域全面協同立法項目的完成。
記者注意到，三地條例不僅在題目、框架結構、監管措施、行政處罰上保持一致，而且審議節奏、出臺時間也一致。同時，為了尊重各地經濟社會發展的實際情況，三地也保持了各自特色的內容。
“京津冀協同發展需要發揮立法在京津冀一體化過程中的引領、推動和保障作用。京津冀協同發展立法需要將中國特色社會主義法律體系作為基礎平臺，以縱向的國家立法為統領、以橫向的京津冀地方立法之間的相互協同為主要形式，既要實現三地立法和法治保障的高度融合，也要注重解決地方特有的問題。條例的制定出臺在全國會起到積極的示范帶動作用，可以為其他區域協同立法提供經驗借鑒。”天津市地方立法學會會長高紹林說。
三地機動車保有量近3000萬輛
2014年2月，京津冀協同發展上升為重大國家戰略。自此之后，如何發揮立法的護航作用，成為京津冀三地人大工作聚焦的重點。
“京津冀協同發展必須尋求法治一體化，這是京津冀經濟與社會持續健康發展的前提和保障。因此，京津冀三地需要構建與協同發展相互適應、相互支撐、相互促進的協同立法機制。”中國人民大學教授馮玉軍說。
工欲善其事，必先利其器——2017年，《京津冀人大立法項目協同辦法》分別經京津冀三地人大常委會主任會議通過。《辦法》規定，涉及京津冀三地的重要立法將由三方共同商定。
在選擇立法項目時，京津冀三地人大將目光瞄向了大氣污染防治。
目前，河北省機動車保有量達1987.6萬輛，截至2019年底，北京市機動車保有量達到636萬輛，天津市機動車保有量約為310萬輛。也就是說，京津冀三地機動車保有量已達近3000萬輛。此外，三地還有一定數量的非道路移動機械。
京津冀三地源解析數據顯示，機動車和非道路移動機械等“移動源”排放，已成為大氣污染物重要來源。然而，機動車和非道路移動機械的流動性及屬地化管理，卻給三地聯防聯治車輛污染排放帶來不小的困難。
面對大氣污染這一“頑疾”，京津冀三地決定通過立法推動防治工作。2018年7月，在第五次京津冀立法協同工作聯席會議上，三地人大常委會主要負責同志將機動車和非道路移動機械排放污染防治立法確定為重點協同項目。
“針對當前影響京津冀環境空氣質量改善的突出問題，三地同步制定機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，將實踐中行之有效的舉措固定下來，實現重要監管制度的協調一致，有利于進一步完善大氣污染聯合防治的制度支撐，推動區域環境質量持續改善。”天津市人大常委會副主任王小寧說。
實現重要監管制度協調一致
此次京津冀三地人大分別通過的條例，是京津冀區域第一個同步立法的實質性成果，在法規名稱、立法原則、調整對象、篇章結構、主要制度、協同機制等方面制度安排上保持一致，實現了京津冀區域協同立法工作的重大突破。
條例設專章規定了區域協同、數據共享、協同抽檢抽查和統一登記、部門協作等內容，為京津冀三地協同防治機動車和非道路移動機械排放污染提供法律制度支撐。
這樣的制度設計，有著鮮明的問題導向。
天津市人大常委會法工委主任王澤慶介紹說，機動車和非道路移動機械的流動性，造成京津冀三地各自的監管部門難以對跨境超標排放的機動車和非道路移動機械實現全口徑的監督管理。同時，三地還存在監管數據不共享、異地執法難等問題，需要通過區域立法協同加以解決，實現重要監管制度和措施的協調一致。
例如，共建超標排放信息共享平臺，是三地條例中的一大亮點。三地的條例都提到，本省(市)與另外兩地建立京津冀超標排放車輛信息共享平臺，實現對超標排放車輛的協同監管。同時，建立機動車和非道路移動機械排放檢驗數據共享機制，共同實行非道路移動機械使用登記管理制度，建立統一登記管理系統，按照相關要求加強非道路移動機械使用監管等。
三地生態環境部門在接受媒體采訪時說，通過制定這部“小切口”的專項立法，可以實現重要監管制度的協調一致，為執法部門破解了監管難等問題，有利于推動區域環境質量持續改善。
北京市人大常委會法制辦公室主任王榮梅說，京津冀三地出臺的條例，是打好污染防治攻堅戰和實施京津冀協同發展國家戰略的重要舉措，將為京津冀三地協同治理大氣污染和持續打贏藍天保衛戰提供堅實有力的制度保障。
為省級層面區域協同立法提供制度范本
京津冀同步協同制定條例的意義，不僅在于其有助于解決長期困擾此區域的大氣污染防治問題，還在于其在制度層面的示范作用。
全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰認為，這是我國第一部區域協同統一對有關污染防治作出全面規定的區域性立法，為全國省級層面區域協同立法提供了制度范本。
事實上，長期以來，區域協同立法方面的工作并不突出。
馮玉軍說，根據學者對長三角區域存在的環境法規差異沖突現象的研究，雖然從一時一地看某些法規差異似乎有道理，但是放到區域整體和經濟一體化目標上看卻又是一種非合作博弈。對于區域整體乃至各地的經濟發展而言，這一情況都是很不利的。
“當前區域環境法規沖突，已成為阻礙區域經濟一體化實現的制度性障礙。京津冀協同發展建設中，要避免陷入這一困境，需要在分析區域法規沖突的特征及構成要件、把握區域環境法規的差異沖突現狀基礎上，借鑒國內外區域立法協調的模式及經驗，拿出解決區域環境法規沖突的協調對策和建議，通過落實具體立法項目來深化協同立法，加速依法規范、依法推進。”馮玉軍說。
京津冀協同立法是一項系統工程，需要三地人大和政府有關部門緊密配合、協同推進。條例邁出了區域協同立法從理論走向實踐的第一步。
河北省人大常委會法工委主任周英介紹說，立法過程中，京津冀三地堅持互利共贏、求同存異，先后召開11次會議，反復就相關問題進行協商。經過共同努力，最終在條例題目、框架結構、監管措施、行政處罰、出臺時間等方面達成一致，京津冀協同立法取得重大成果。
“京津冀三地人大在確定了同步制定條例之后，就在積極探索協同起草、同步審議通過、同步實施的協同立法新模式，最大程度地推進立法文本內容協同。其中形成的實踐經驗，不僅有力地推動了京津冀協同立法工作的開展，也為我國其他區域開展協同立法工作提供了經驗借鑒。”高紹林說。
“機動車和非道路移動機械排放污染防治條例是京津冀第一個同步立法的實質性成果。隨著京津冀協同發展越深入，對協同立法的要求就越高，將來會有更多的同步立法項目落地，惠及三地百姓。”王小寧說。
